诉讼文书送达制度是一项重要的诉讼制度，同时又是人民法院的职权行为和审判案件的必经程序。法律设立送达制度，目的在于保障诉讼正常、准时地进行，保证当事人及其他诉讼参与人诉讼权利的行使，确保司法公正中程序上的公正。随着市场经济体制的建立，司法公正理念的确立，法制现代化进程的发展，诉讼费用制度的改革，各类诉讼不断增多，诉讼文书送达任务日繁重，作为送达制度本身的缺陷与审判实践不相适应已显而易见，送达难和送达乱的弊端已严重地影响人民法院的审判工作效率，人为地延长了案件审判周期，损害了当事人的合法权益。笔者认为，人民法院的诉讼文书送达制度的改革与完善已成为当务之急。

    一、当前送达制度的缺点和弊端

    1、作为一个诉讼制度本身，现行的送达制度缺乏统一性。如《中华人民共和国民事诉讼法》与《中华人民共和国刑事诉讼法》有关留置送达方面的规定不尽相同，刑事诉讼中的留置送达可以在邀请受送达人的邻居或者其他见证人到场的情况下进行，而民事诉讼中的留置送达则不能。送达制度是人民法院最基本、最常见的一项诉讼制度，而各诉讼法律之间的规定却不尽相同，未能全部统一，既不便操作也很难体现司法公正。

     2、留置送达程序过于严格，缺乏简便、灵活的可操作性规定。在直接送达时，当事人拒收的，根据《民事诉讼法》第79条的规定，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，而且留置地点必须是受送达人的住所。而实际操作中很难做到，有的基层组织或者所在单位的代表不是找不到，就是找到因害怕承担责任，或怕当事人无理责难，不愿惹麻烦，而拒绝、推诿见证，送达人往往要多次来回奔波。

      3、送达地点的规定范围过窄。民事诉讼法规定了以当事人的住所地为送达地的立法模式。直接送达是目前法院送达的主要方式，也是民事诉讼中最主要的送达方式之一。但是当前采用直接送达方式能够顺利送达的案件呈减少趋势，主要原因是受送达的单位和个人无法找到。留置送达要求“把诉讼文书留在受送达人的住所”。在实际操作中，有的当事人使用的是假地址、假身份证，法院在直接送达时才发现查无此人而无法送达，或者千辛万苦找到的当事人不是在其住所，而是在别的地方，法院适用留置送达又不符合民事诉讼法的规定。

      4、签收人的范围过小。受送达人是公民或者法人、其他组织的法定代表人、主要负责人或者负责收件的人，由其签收；他们不在，由受送达人的同住成年家属，法人、其他组织的负责收件的人签收，这就给当事人规避法律留下了空子，拒收的现象十分严重。有的受送达人只要看见法院的人员来找，就早早避开，法人或者其他组织的工作人员以不是法定代表人、主要负责人或者负责收件的人为由拒绝签收或者不敢签收；受送达人留存家里的往往不是成年家属，法院就不能适用留置送达。

      5、送达制度对当事人及有义务协助送达的单位组织无相应的监督制约条款。民事诉讼法只规定留置送达时送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，而没有明确规定他们的见证义务，对有义务协助送达的单位和组织无相应的监督制约条款，使得有关单位和组织推诿配合送达，法院对此又缺乏充分、有效的制裁措施，不免存在法院的送达人员邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场见证而屡遭拒绝的尴尬局面，致使送达步履艰难。

      6、对邮寄送达未作具体规定，既未规定邮政部门必须将交付邮寄送达的诉讼文书送交受送达人及其同住成年家属或者亲属签收，也未规定与受送达人无亲属关系的人员签收该诉讼文书的行为是否有效，致邮政部门把法院的诉讼文书按普通邮件的投递方式进行投递，只要有人签收不论何人均可并得到法官的认可，不论受送达人有否收到了该文书即视为有效送达并发生效力，

     7、公告送达的执行困难重重。

     （1）法律只规定对受送达人下落不明的适用公告送达，而对没有外出、恶意逃逸诉讼藐视法律的当事人，或者由于人口的流动性很大，当事人借机规避法律，外出打工经商，长期不归，杳无音信，采取其他方式均无法送达的情形，是否可以适用公告送达未作明确规定。

     （ 2）公告送达的期间过长，每次公告均需六十日，一个案件通常至少需要送达开庭传票和判决书两次公告，光送达时间就要花去四个月。如果公告要登报，则时间更长。

      （3）成本偏高。按照最高人民法院的要求，各级法院(包括人民法庭)的公告，一律由《人民法院报》刊登。由于需缴纳一定数额的公告费，且公告费太高，当事人不愿登报公告。

     二、送达难问题的原因解析

     (一)随着经济的日益发展、 交通的日益发达， 我国人口流动的频率、 幅度都越来越大。很多当事人的户籍住所地、工商登记住所地与其实际所在地并不一致。送达时，法院须先按户籍登记的住所地进行查找;找不到，再按其他当事人提供的地址进行查找;再找不到，须基层组织证明该当事人下落不明了，法院才能通过公告方式予以送达。而事实上，法院在审理一起民事案件的过程中，必须经过至少两次甚至多次的“找”。

     (二)有的当事人为了逃避承担责任或拖延时间，故意躲避诉讼，躲避法院的送达。在实践中，我们经常遇到这样的情况：被送达人不在其登记的住所地，而通过手机又可以联系到该被送达人，但其就是拒不到法院应诉，也不说明其实际所在地，只以自行来领取作搪塞。在这种情况下，法院无法以直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达甚至转交送达的方式完成送达。在久拖不决的情况下，法院迫于无奈最终大多只有采取公告送达的方 式。而该受送达人还往往就公告送达提出异议：法院已经通过手机与其联系过，故其并不属于下落不明，故法院采取公告方式送达是违反了程序。

     (三)有的当事人不懂法律，拒不签收诉讼文书。实践中，相当部分当事人认为对方当事人没有道理对其提起诉讼主张， 偏执地认为不接受法院送达的应诉通知书就是对对方诉讼主张的有力抗辩，故想方设法地躲避法院的送达人员，拒不签收诉讼文书。

     (四)邮寄回执花费时间较长。按照规定，采用邮寄方式送达时，应以邮寄回执上注明的收件日期为送达日期。但是，此类回执送交法院所花费的时间较长，其很多未在回执上注明收件人与受送达人的关系，法院有时临到既定的开庭时间都无法知晓是否已经送达，这很多时候导致法院无法正常开庭。在此情况下，法院为完成送达所花费的时间、人力和财力越来越多，送达程序在案件审理期限中所占比列也越来越大，留给法官对案件进行实体处理的时间越来越少，这严重影响了法院办案的速度。而日益尖锐的“案多人少”的矛盾，已成为当前制约法院审判工作的一个突出难题。

     值得一提的是，按照现有民事诉讼制度的规定，因送达所耗费时间的时间已包括在办案期限内，送达并非是可以延长或扣除审理期限的法定事由。由此导致大量案件因送达所耗费的时间过长而难以实现高效结案。可见，法院实施送达行为时，不得不同时面对内外两大难处——在外为当事人难找， 在内为人员少、 审限紧，正是这内外并存的两大难题， 共同引发了现在送达难的突出问题。

     三、解决送达难的对策

     1、统一送达规定。通过立法或制定司法解释来解决三大诉讼法中有关诉讼文书送达相关的具体规定差异问题，实现诉讼文书送达法律规定的统一，树立人民法院诉讼文书送达的权威。对无理拒不应诉或有意规避诉讼的当事人和有义务协助送达而拒不协助的法人和其他组织，制定相应的有效措施予以制裁；放宽适用留置送达的前提条件和见证人资格要求，便于人民法院送达工作人员实际操作，避免诉讼参与人规避法律的现象发生。

      2、完善委托送达制度。建议最高人民法院制定详尽的诉讼文书送达规则和委托送达规定，统一全国法院的诉讼文书送达工作，增进全国法院相互之间的协作，共同维护司法权威。在办理委托送达诉讼文书时，委托法院只要委托手续齐全，受送达人住所地明确，受托法院必须无条件地及时送达诉讼文书的。

     3、加强对诉讼文书送达工作的监督。充分发挥当事人和有关部门的监督作用，增加法院的诉讼文书送达工作透明度，并使之规范化、制度化，从而促进司法公正，避免因送达工作中的失误而引发一系列矛盾和法律问题。及时纠正送达工作中的违规送达行为，对违法送达诉讼文书造成严重的，应按《人民法院审判纪律处分办法(试行)》第五十四条“不依法送达诉讼文书，造成严重后果的，给予警告至记大过处分”的规定处理。  

     4、健全邮寄送达制度。加强与邮政部门的沟通、联系，健全和完善诉讼文书邮寄送达制度。最佳方案就是建议最高人民法院与邮政部门，就诉讼文书的邮寄送达的有关问题召开专题会议，联合发文，建立健全邮件回执业务管理制度化，强化督促检查，提高邮政工作人员的责任心，力求受送达人员直接收到诉讼文书，减少邮寄送达代收现象严重的现象发生，确保邮寄送达工作落到实处，充分发挥邮寄送达的应有功能。

     5、确立新型送达方式的效力。随着网络技术的普及与成熟，应明确电子邮件、互联网等电子手段送达诉讼文书的效力。台湾地区的民事诉讼法第153—1条规定“诉讼文书，得以电信传真或其它科技设备传送之。”由于电子送达的只是数字信号，目前只适宜送达传票、通知、公告等诉讼文书，以及双方当事人同意用此方式送达的诉讼文书，而不适宜送判决书。因为判决书通常当事人需要长期保存，在申请执行时又需要出示原件。在全国法院联网后，可以建立起网络公告查询系统，这样只要一个法院将公告上网，在全国乃至全世界的任何人都可以通过搜索引擎查到有关的公告信息。这样不仅使当事人在任何时间和地点都可以得知自己需要的信息，可以克服因传统媒体的局限性而造成的弊端；而且节省了大量的经济成本，因为现在当事人为公告要支付高昂的费用。

      6、改进委托送达立法。现行民事诉讼法律对委托送达很少提及，最高人民法院在贯彻民事诉讼法意见中也只是规定了委托法院的相应操作办法，而无受托法院所必须的义务，这显然同在改革开放中地位日趋重要的委托送达方式极不相称。完善委托送达立法，应当包括委托送达中受托法院办理受托事项的相应期限、抗拒委托送达的有关人员的处理办法等等。对此，笔者建议，受托人民法院在收到委托人民法院的委托送达函后，至少应当在十日内予以送达或者将查明的不能送达的情况书面函告委托的人民法院。要制定对拒绝执行委托送达的人员的处理办法，追究相应的纪律、法律责任。

     7、明确口头传唤的正当性。修订后的《民事诉讼法》第一百七十九条列举了十三种应当事人的申请人民法院应当再审的情形，其中第（十一）款为“未经传票传唤缺席判决的”。该条将“未经传票传唤缺席判决”作为当事人申请再审的条件之一。现实中，对当事人进行传唤有传票传唤和口头传唤两种。而随着社会的发展，传唤方式也在不断变化。特别是在简易程序中，目前电话等口头通知方式已经成为主要方式，而有一些当事人虽然接到了法庭的电话通知，但是其刻意回避接受法律文书，甚至开始频繁更换电话或居所，这导致开庭传票和诉讼文书无法送达，而公告送达等又延缓了开庭时间，使简易程序不能发挥作用，案件久拖不决。因此，有必要强化和肯定口头传唤的效力。对于虽然没有经过传票传唤，但是只要人民法院能够证明已经“合法”口头传唤了当事人的，那么开庭的诉讼活动在程序上就是合法的。因此，一律将未经传票传唤而缺席判决的作为再审条件，极不利于基层法庭适用简易程序开庭的审判活动。而根据需要，在普通程序中进行口头传唤也是必要的。具体修改意见：建议将该条第十一项修改为：未对当事人依法传唤而缺席判决的。

      8、完善公告送达。一是缩短公告的时间，公告在更大程度上是程序意义而非实体意义，因为当事人并不一定能看到公告，所以公告时间过长并没有实际效果而只会导致效率低下。目前的二个月的公告时间过长，可以缩短为一个月。二是明确规范对下落不明的审查。笔者认为：在诉讼文书需送达时，首先要到当事人原处所进行直接送达，如遇其不在，应进行有效的调查，是否有经常居住地，或者有无其他方式可以联系，用其他方式能否送达，如确实下落不明，需找其所在基层组织、单位或者近亲属了解、核实情况，并记录在卷，方可使用。三是规范公告送达的内容。在公告中应当载明诉讼文书的主要内容及不出庭的法律后果。四是规范公告送达的张贴方式。笔者建议，采用在法院公告栏内张贴或者在《人民法院报》上刊登公告方式送达的，应同时在受送达人的原住所地张贴公告。