内容摘要：最近一段时间，司法改革又被重新提上案头，既有基于过去改革不足之处的考量，也有对未来实现公平正义的法治社会的期许。过去的改革在司法审判权的本质认识上还不到位，忽视了法官的独立地位，使法官的弱势地位愈加彰显：法官的审判权利和个人权利均得不到有效保障，成为司法审判权与其他权利冲突中的受害者。越来越多的人认识到司法独立实质上是法官的独立，进行司法改革，要明确法官的独立审判地位，从制度构建上维护法官的独立审判权，建立符合中国国情的司法审判体制。

关键词：  司法独立   独立审判权   制度

    引言

    近年来，随着司法改革的深入，我们对司法是否独立的研究取得了实质的进展，理论界与实务界一基本达成共识：是否独立是一项为现代法治国家普遍承认和确立的基本原则。其核心精神在于法官在进行裁判过程中，只服从法律的要求和良心的驱使，客观判断证据、事实，公正裁决案件而不受法院内部和外部的干预和控制。但是，现行法律对“独立审判权”的规定尚欠完善，已经进行的司法改革未在这方面有实质的进展，所以才有“法院的体制改革进展缓慢，以致法院的独立性、权威性日渐下降，是否公信力受到不应有的损害，法官沦为弱势群体。”[张文显：《中国司法改革理论研讨会发言纪要》，载《政法论坛》2011年第4期。

    因此，我们要进一步理顺司法改革的思路，从保障法官的独立审判定位出发，在宏观制度设计和具体保障措施方面重塑司法审判权，使法官的审判权力和个人权利均得到有效的保障，实现法治意义上的司法独立。

    一、我国法官独立审判地位的现状——以李慧娟事件为例[郭国松：《法官判地方性法规无效：违法还是护法》，载《南方周末》2003年11月20日。

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    李慧娟是洛阳市中级人民法院经济庭一名年轻的女法官，在2003年初审理了一件普通的经济纠纷案件，案情如下：汝阳县种子公司委托伊川县种子公司代为繁育杂交玉米种子20万斤，约定收购价以当地玉米市场价的2.2至2.5倍计算。后来，伊川县种子公司未能如期交种子，今年初，汝阳县种子公司诉至洛阳中院，要求赔偿。庭审中，原告主张适用《种子法》，以“市场价”计算，要求被告赔偿其损失70万余元；被告主张适用《河南省农作物种子管理条例》（下称“《条例》”），以“政府指导价”计算，只肯赔2万余元。由李慧娟担任审判长的合议庭支持了原告的诉讼请求。但因涉及法律适用的问题，合议庭将审理意见提交审委会讨论。会上没有人提出异议。

　　不知何故，主管副院长将本应由他签发的判决书，委托给经济庭副庭长赵广云签发。

　　这份经过审委会讨论通过的判决书写道：“《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效……”而被认为与《种子法》相冲突的条款，指的是《条例》第36条，它规定农作物种子必须由政府定价。就是因为这几句看似轻描淡写的表述，随着案件被上诉至二审法院，这个原本不起眼的小案子突然升级为“法官违法审查地方性法规”的问题。

    2003年10月13日，河南省人大常委会第24次主任会议认为，洛阳中院的行为，“其实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查，违背了我国人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权……是严重违法行为”。河南省人大常委会分别向省高级法院和洛阳市人大常委会发出上述“通报”，要求省高院对洛阳中院的“严重违法行为作出认真、严肃的处理”，请洛阳市人大常委会“纠正洛阳市中级人民法院的违法行为，对直接责任人员和主管领导依法作出处理，通报洛阳市有关单位”。

    根据省、市人大常委提出的处理要求，洛阳中院党组于11月7日作出书面决定，分别撤销赵广云的副庭长职务和李慧娟的审判长职务，并免去李慧娟的助理审判员。她虽然满腹委屈，却坚持认为，尽管《种子法》对农作物种子的价格没有具体规定，但其立法精神是种子价格应由市场调节，这也是《价格法》早已确立的原则。为了慎重起见，李慧娟他们在作出判决之前，专门向国家发改委查询，得到的答复是：河南省目前没有地方定价目录。　就在洛阳中院作出一审判决并引起风波后，河南省发展计划委才于8月25日公布《河南省定价目录》，其中包括玉米种子。

　　李慧娟说：“《河南省定价目录》是在一审判决之后制定的，对本案不具有溯及力。但是，河南人大方面在认定一审判决严重违法时，却列出了这个定价目录。难道认为法官严重违法的依据，就是一份没有溯及力的文件？”

　 “这是一个怪圈，法官对自己承办的案件没有决定权，而案件一旦出了问题，承办案件的法官就成了一切错误的罪魁祸首。这种体制挫伤的不仅是法官的工作积极性，而且也会导致法官失去责任感，导致司法的不公正。”委屈之后的李慧娟似乎已经大彻大悟，“法官依法办案，却被砸了饭碗，让我一个小小的女法官为护法而牺牲，谁来保护我的权利？”

    李慧娟案件反映了现实法治中的许多问题，如上位法与下位法冲突时法律适用的问题，人大与法院以及不同级别人大间的问题。从最根本的角度看，本事件折射出了在司法活动中如何保障法官独立审判地位的问题。正如贺卫方所言：“越来越大的人意识到所谓司法独立本质上是法官个人的独立。”[贺卫方：《问题一箩筐》，载《南方周末》2003年11月20日。]法官独立审判是司法独立的核心，在现行司法权力运行中，法官对承办案件并没有真正意义上的决定权，往往需要通过汇报等形式才能作出裁判，不仅如此，一旦案件结果与现实法治不一致时，人大的一纸通告就可以撤销其审判资格，让其“休假”，处于十分尴尬的境遇。

李慧娟事件折射出的当代中国法治，是对法官审判地位的无视。从现行宪法的规定到现实社会关系中的地位，法官独立审判地位的缺失除了涉及司法权与国家权力机关的关系，还有司法权与行政权，司法权与党的领导权，体制内部组成部分间的关系。这些关系错综复杂，不同程度上存在权利错位、法理不通的问题，表现在宏观制度设计和具体保障措施两个方面。

     二、我国法官独立审判地位缺失的分析

    （一）宏观制度方面

    从司法权与党的领导关系看，党的领导地位在宪法中有明确的规定，司法审判权必须接受党的领导，但不意味着党员或党组织可以任意干预，党的活动是受法律规定严格约束的。《宪法》第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权， 不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”对于党的领导在司法审判活动中的具体分工并未作明确的规定。在处理党员领导干部的违法违纪案件中，纪律检查委员会首先介入，作出“双规”的决定，对其任职内的有关行为进行调查。如果最终认定为违反党纪则给予相应的党纪处分；如果最终认定是犯罪行为，则移送司法机关公诉。纪委事实上行使了侦查机关的职权，可以限制被双规者的人身自由，进行询问等，属于准司法权，在这个过程中往往存在部分党组织或党员领导干部借用手中权利逃避司法审查的现象，使犯罪行为得不到应有的司法处理而损害了法律和司法机关的公信力，相应的弱化了司法权，导致依靠司法权力打击腐败的目的不能完全实现，反而会越反越腐。

    从司法审判权与人大的关系看，宪法规定了人大对审判机关具有监督权，但是，如何监督并未制定专门的法律，只有原则性规定，，在李慧娟事件中可以看到，人大行使监督权的随意性。因此，我们必须要明确人大监督审判权的依据、程序、范围，体现权力制约。否则，怎能以法官的非法定性过失依一纸通告剥夺其审判资格呢？

    从法院与行政机关的关系看，在法律上两者是对等的，在司法实践中，法院确“低人一等”。因为，法院作为国家机关，没有独立的财政自决权，行政机关掌握着国家财权，各级法院经费的划拨要看政府的脸色。法院收到的诉讼费用由财政部门统一划扣，办公条件和设备的好坏，运行经费的多寡，工作人员工资福利待遇水平都取决于政府的财政状况，容易受到地方政府机关的干扰，具有一定的依附性。另一方面，地方党委与政府的公职人员部分具有双重身份，政法委的协调致使司法权力无法对抗现行政权，（赵作海案，佘祥林案都是在政法委的协调下“完美解决”的）进行司法监督，弱化了法院的地位，沦为地方保护主义的工具。

    从法院系统内部设置看，宪法、组织法规定最高人民法院监督各级人民法院和专门法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院。实际上沦为行政化的监督模式，表现在以下几个方面：一是法院级别和法官职务的行政化。比如县（区）级的人民法院级别为正处级，中级人民法院的级别为副厅（局）级，高级人民法院为副省（部）级；同样，法官级别从科员、科级以此类推致副总理级。二是上下级法院关系的行政化，在案件审理中，下级法院向上级法院的案件请示已成为规范化的制度，下级法院载得到明确的或原则性的指示和同意后，才对案件进行审理，事实上违背了宪法的有关规定。三是法院审判庭管理方式的行政化。依照有关规定，庭长、副庭长拥有不同的行政级别，实行级别管理，在业务与其他事项处理上与行政机关无异，无视法官的独立性。四是法院人事管理体制的行政化。在法官的招录、培养、奖惩等方面与行政工作人员完全一样，未考虑审判工作的特殊性要求。外部关系上，党委、政协、人大给法院施加各种压力，给法官打招呼等行为严重影响了法官的独立审判地位，容易导致枉法裁判的发生。

    （二）具体制度方面

    具体制度是在宪法秩序下界定一系列具体的操作准则。[卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社2003年版，第118页。]宏观制度设计的不足直接导致在保障法官独立审判地位上具体措施的捉襟见肘，不能满足司法权良好运行的条件。目前，我国在这方面的缺陷明显，主要包括以下几个方面。

    1、法官的选任制度

    我国法官选任制度的缺陷主要表现在：一是选任条件笼统且专业水平要求不高。《人民法院组织法》和《法官法》在法官选任的条件上较为宽松，2001年修订后的《法官法》第9条规定担任法官的条件包括国籍、年龄、政治素质、身体条件及法律工作经验等。但是法官职业要求的智识魅力[贺日开：《司法权威的宪政分析》，人民法院出版社2004年版，第104页。]——精深的法律知识，丰富的办案经验，高超的办案智慧并没有涉及，都是从最基础的选任条件出发，变相降低了法官职业的准入门槛，也缺少可实际操作的规则，对什么是法律工作经验无具体的界别。

    2、法官选任的方式

    依据《法官法》的规定，各级法院院长由同级的人大选举产生，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员由院长提请同级人大常委会任命，助理审判员由院长任命。“我国地方党委实际拥有对地方法院院长的推荐权以及其他法官的任命和晋升的最后决定权”[赵秉志 张心向：《法官角色视野下的裁判理性》，载《法律科学》2009年第5期。]，使得人大的任命成为形式，基本上是走过场。

    3、法官保障制度的缺失

法官保障制度分为职务保障和经济保障。职务保障，《法官法》规定非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降级、辞退或处分，但地方党政部门并不买账，违反法律规定对法官免职、降职处分情形时有发生。经济保障在《法官法》里也作了专门的规定，包括工资、保险、福利。但这种更多过于原则，实际上无法兑现。从总体上看法官与国家公务员的工资基本处在同一水平，如果薪酬不足以支持法官养家，那么法官就会利用手中的审判权寻租，以贪污受贿的方式弥补他们收入的不足。[陈光中 肖沛权：《关于司法权威之探讨》，载《政法论坛》2011年第1期。]

    4、法官监督制度的缺失

    法官的监督分为法院系统内部的监督和法院系统外部的监督，两者均存在缺陷。法院系统内部监督主要规定在《法官法》、《人民法院工作人员处分条例》中，《法官法》第32条规定了13项违法行为，2009年发布的《人民法院工作人员处分条例》有进一步细化，讲法院工作人员的违法违纪行为具体归为七大类八十五种情况。但是，上述法律文件没有规定有关工作由那个专门机构负责执行，也没有提供具体的操作程序，导致惩处工作主要依赖领导的个人意志，缺乏必要的内部监督机制。法院系统外部的监督主要有人的、政协、公众舆论等，人大的监督也流于形式，建议权因不具有约束力而被束之高阁。对于公众舆论的监督，一方面司法审判是一种专业性很强工作，案件裁判结果有时会超出人们的预期引起社会舆论的关注，左右司法机关的立场，另一方面个别法官对相关媒体记者的正面报道进行报复。

    三、确保法官独立审判地位的建议

    司法独立的核心是法官审判权的独立，实现审判权独立的关键在国家权力框架内合理平衡权力各方，保障法官审判权真正实现独立，并能与外部势力抗衡。如前所述，正确处理好司法审判权与党，司法审判权与人大，司法审判权与行政权力，法院内部权力关系，进行合理的权力配置，从宏观制度层面保证司法权的独立，在具体措施保障方面，如选任、保障、监督等进一步细化，明确分工，建立符合我国国情的司法体制。

    （一）宏观制度设计方面

    1.党政领导下独立审判

    保障法官的独立审判地位与党的领导地位并不矛盾。我国的政治体制也是分权思想的政治实践，它并不反对党的领导，它是在坚持党的领导下建立分权体制，实现权力制衡，保障审判权独立。

党章中明确规定，党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。因此，党的领导主要是政治上和组织上领导以及方针、路线的领导，而不是通过办案的方式来体现领导。为了更好地处理与党的领导的关系，贯彻依法治国理念，还需要从以下几个方面加强工作；（1）通过法律形式将党的方针政策固定下来，明确法律是在党的领导下，有国家权力机关制定，反映人民的意志和利益，而非个别党员的私利。（2）法院系统实行垂直领导，摆脱地方制约。

    2.人大设立专门机构监督审判

    根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》的有关规定，各级人民代表大会常务委员会对法院的工作监督主要是通过听取和审议专项的工作报告，执法检查报告等形式，督促完善法院内部监督机制，不对具体案件进行监督。因此，要尽快进行监督立法，建立专门的监督机构，确立监督责任，规范监督程序和范围，使监督制度化、常态化。

    3.审判权摆脱行政权束缚

    审判权比之行政权有自己的缺陷，即依赖性和脆弱性，所以应当从这两方面出发，平衡两者的关系。

   （1）实现法院系统的垂直化管理，包括人事、财政管理方面，取消地方行政机关对人事管理的调配权和经费划拨的支配权，使法院成为一个“独立王国”，脱离地方势力对法院影响，使审判权独立行使。（2）扩大审判权对行政权的评价范围，修改现行的有关行政诉讼法律，增加案件的受理种类，尤其是抽象行政行为合法与合理性的审查，强化司法建议的效力，缩小行政机关的自由裁量权。

    4.理顺法院系统内部权力关系

    法院系统内部权力关系主要涉及两个方面：一是上下级法院间的关系，二是法院部门的关系。

我国宪法、组织法规定，上下级法院之间是监督关系。2010年底，最高人民法院审议通过的《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》目前明确规定了业务指导的范围和方式。但是，未废除请示制度，上级挂牌督办等不正当的介入制度，未能实现司法审判与行政职能分离，还需要进一步改革。法院内部权力关系体现在：（1）院长、审委会、庭长对案件的审批权。应当减少院长、审委会、庭长审批权，实行法官负责制，有承办人全权负责。[刘长：《深圳福田审判长负责制改革：不审案的人，不能判案了》，载《南方周末》2013年3月14日。]（2）减少档案、政工、后勤等部门的人员数量，充实业务部门。（3）减轻审判人员的行政职责，合理分工，坚持审判为主，保障为辅的原则，集中有限的司法资源提高司法效率。

   （二）具体保障措施

   1.法官选任制度

在法治发达国家，法官的选任十分严格，法官必须是精通法学理论和审判经验的专家已成为一项规范化的规定。例如，英国县法院法官须具有大律师7年以上的资格，而高院法官者，须具有大律师10年以上的资格，而充任大律师的人，都经过四大法学院严格训练。[邹文海著：《各国政府及政治》，国立编译馆1980年版，第195页。]除此之外，良好的品德、丰富的社会阅历、成熟稳重的性格都是职业法官的必备条件。

我们应借鉴法治国家的经验，再现行法律框架内进一步调整法官的选任条件，（1）法官资格考试。于2002年统一司法考试以来，我国已有四十余万人通过获得法律执业资格，法律人才储备工作已到达一定的水平。为了能够选拔出德才兼备的法律之材，应对现行考试科目设置进行调整，侧重法律实践环节的考查，增加事实认定类课程[陈永生：《冤案的成因于制度防范》，载《政法论坛》2011年第6期。]，增加面试内容，检验考生的应变、处理法律问题的能力。（3）法官的培训。法院在安排培训时要有针对性和实效性，按专业确定培训的内容和方式，满足知识更新和解决审判实务问题的需要（4）法官的退休。根据《法官法》和有关劳动法律的规定，一个法官的最长工作年限不超过四十年，属于硬性规定，为充分考虑法官职业对资历的高水平，除了领导岗位和非业务部门外，可以根据法官的级别，适当延迟法官的退休年龄，保持宽松的任职空间。

    2.法官的保障制度

    从哲学和社会学的意义看，法官与社会生活中的任何个体一样，一方面作为社会秩序的维护者，另一方面也是社会生活的自然人。前者决定了法官的社会本质，后者决定了法官自然本质。[顾培东：《社会冲突与诉讼机制》，四川人民出版社1999年版，第186页。]在社会冲突面前，法官要冷静面对，秉持正义，势力行使审判权，以实现公众对法律保护社会秩序的期望。在社会生活中，尤其使个人生存环境中，法官会受到各种因素的影响，物质的或文化的，合法的或非法的。因此，保障法官的独立审判地位要求制定化的保障。

法官的职务保障制度是世界通行的规定，起源于英国并被美国及其他国家接受。美国宪法规定，联邦法官终身任职，非因辞职、退休、死亡或弹劾，不得将其撤职。如日本规定下级法官任期约为10年，可以连选连任，事实上也是职务终身制。此外，西方法治国家对法官的退出机制也有法律的明确规定，非经法定程序，不能剥夺其职务。在美国，联邦法官只有在犯贿赂、叛国等重罪时才可以启动罢免程序，弹劾法官与总统的程序一样，有议会主持进行并获得多数通过才发生法律效力。

    在经济保障方面，法治国家有制定化的安排。（1）法官的高薪制度，在大多数国家，法官的工资收入高于普通的公务员，如美国联邦法院的首席大法官的工资与副总统相当，其他法官的工资与国会议员、内阁成员相当。（2）优厚的退休保障，美国联邦法官年满65岁任职15年或年满70岁任职10年，可以全新休假，日本对法官的退休制定也有明确的规定，即便是已经退休，仍可享受国家的高额福利待遇。（3）工资待遇只增不减，美国宪法第3条规定，最高法院和底层法院的法官如行为端正，得继续任职，并应在规定的期间内得到他们的服务报酬，该项报酬在他任职期间不得减少。

    参照法治国家的制定化安排，应当在财力允许是提高法官的保障待遇水平。首先，根据不同级别提高基本工资水平，由于我国公务员的基本工资占总体收入水平的比重较低，而且地区之间的收入水平差距明显，应当适度调高其比重，规定法官的工资收入高于普通公务员并建立工资水平随经济发展调整的动态机制；其次，研究法官退休保障制度，建议适度延长退休年龄，提高退休保障水平，保障法官的优越生活条件。在职务保障方面，建议在高级别的法官和基层法院的院长、审委会成员中落实任职务终身制，严格规范法官的罢免程序，应有同级人大在全面调查清楚后行使罢免职权，保护法官的集体荣誉和法治的尊严。

     3.法官监督制度

    “一切有权的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验，有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才会休止。”[ [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。]因为法官在办案中，无论是证据取舍，事实判断，法律适用和判决执行上都有一定程度的自由裁量空间，所以防止司法腐败，约束司法审判权，也需要从制度上加以规定，包括法院系统内部和法院系统外部责任的监督。

    对于法院系统内部的监督，国外早有先例，分别在1924年和1972年美国律师协会制定《法官行为规范》，后在众议院增订，明确规定了法官在庭外活动和法庭中行为的责任，并由专门的调查委员会负责处理法官的违法违纪问题。德国联邦最高法院设专门的法官职务厅各州也有类似部门，对法官的纪律、惩戒、和其他事项进行裁判。对于系统外的监督，大部分国家都十分重视公众舆论的监督，视为司法、立法、行政以外的第四中力量。正如美国传媒业巨头普利策所说：“罪恶、卑鄙和腐败最害怕的就是报纸，因为任何法律、伦理和规章制度都无法与报纸相比。”[蒋纬：《论舆论监督在建设法治国家中的作用》，载《法律科学》2000年第1期。]

    建立和完善我国的法官监督制度，要从系统内与系统外两方面做起，包括：（1）建立监督法官的规章制度，对惩罚事由、程序、机构严格制度化，保障法官非因法定程序不被剥夺法官资格。（2）发挥人大作为国家权力机关的监督作用。人大可在其机构内建立专门的司法审查委员会，专门负责对法官的职权行为进行调查，评估和处理。（3）重视社会舆论的监督作用。最高人民法院在2009年4月13日颁布《关于进一步加强民意沟通工作的意见》，其中明确指出要广泛没深入地倾听民意，关注民生，发挥司法民主。我们要立法明确社会舆论监督的地位，予以规范，发挥其正面和积极作用。

    结语

    法官独立审判地位的确立，应是我国未来司法改革的方向，它不仅意味着司法独立得到实现，更意味着我国法治建设又迈入了一个新的更高的阶段。中国特色社会主义法律体系已经建成，在依法治国思想的指导下，构建符合中国国情的司法审判体制已成为我们今后一段时期里最重要的政治文明建设任务。我们应从事物的客观发展规律和人的本性出发，突破制度上、认识上的层层障碍，最终实现法官独立审判地位，建成法治社会。

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