永城法院网讯  随着立案登记制的深入推进，全国各地大多数法院都面临“案多人少”的困局。破解法院“案多人少”的矛盾，可以从“案多”与“人少”两个角度分别来应对和化解。一是破解法院“案多”的矛盾，可通过分流的方式，由全社会共同承担纠纷化解的职责，实现法院受理案件数的减量。二是破解法官“人少”的矛盾，可通过委派、委托调解的方式，吸纳全社会的调解资源等解纷力量共同参与，实现解纷人员的增量。

　　一、以先行调解为载体的调解前置程序的现实剖析

    2016年杭州市萧山区法院立案庭出具的立案排队单在微信上热传。上面清晰地注明“该院现有未结案件4000件左右，预计排期开庭将在3个月之后，如需尽快解决，可在立案窗口或人民调解室申请诉前先行调解。”这里有几个信息值得解读：一是大量积案未结，法官工作繁重。二是诉前先行调解，可以自行选择。这里的先行调解，其实质是一种非强制性的“调解前置”或当事人默认的“调解前置”，可供当事人权衡利弊后自主选择。这对当事人是一种无声的引导。三是未提调解前置，默认先行调解。因为我国民事诉讼法并没有规定调解前置，只对先行调解有相关规定。最高人民法院《关于简易程序审理民事案件的若干规定》(以下简称《若干规定》)，为解决传统民事诉讼制度中的诉讼成本昂贵、诉讼拖延、诉讼程序复杂化等弊病提供了一剂良药。该司法解释第十四条规定了六类案件在开庭审理时应当先行调解，即适用调解前置程序，从而把民事诉讼调解提到了一个更加重要的地位。由于调解前置程序是一个新的规定，在操作过程还存在这样或那样的问题。

    （一）限定了调解前置程序的适用范围

    对于某类民事纠纷专门规定调解程序，最早出现在1984 年最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》中，该意见指出，人民法院审理离婚案件应当坚持查明事实，分清是非，进行调解， 但没有规定应当先行调解。《若干规定》在此基础上将人民法院应当进行调解的案件类型作了扩大，并规 定此类案件在开庭审理时先行调解。该司法解释第十四条规定：“下列民事案件，人民法院在开庭审理时应当先行调解：婚姻家庭纠纷和继承纠纷;劳务合同纠纷;道路交通事故和工伤事故引起的权利义务 关系较为明确的损害赔偿纠纷;宅基地和相邻关系纠纷;合伙协议纠纷;诉讼标的额较小的纠纷。但是根据案件的性质和当事人的实际情况不能调解或者没有调解必要的除外。”

    《若干规定》将人民法院在开庭审理时应当先行调解的案件类型一一进行了列举，以便审判人员在具体操作时有章可循。之所以将这些案件确定为调解前置案件，是根据其自身性质决定的，这些案件可归纳为以下几类：

    1、婚姻家庭纠纷和继承纠纷。由于这类案件的当事人之间存在着特殊的身份，血缘关系，争议的内 容不仅仅是法律上的权利义务关系，而且涉及更深层的情感，心理等复杂因素。这类纠纷有一定的调解基 础，当事人内心更多的是希望既能解决纠纷保护自己的权利，又不伤和气，不撕破脸面，调解成功后社会 效果往往比较好。

    2、劳务合同纠纷案件，劳务是指不以实物形式而以提供劳动服务的形式满足他人某种需要的活动， 通常提供劳务的人被称为务工人员或者雇工。对于劳务合同纠纷来说，务工人员的报酬可能涉及到其生存 问题，当事人需要救济比较迫切，如果纠纷能够很快通过调解得以解决，当然是求之不得的事，调解在这 里可以缓和紧张关系起到安全阀的效果。

    3、交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷案件。这类案件如果权利义务 关系较为明确，责任区分比较清楚，争议不大。为了及时使受害者得救济，采用调解的方式解决纠纷较为 适宜，这样可以降低双方耗费的时间、精力和费用，使受害人得到合理的赔偿。既可以缩短获赔的期限， 又能降低诉讼成本，也有利于当事人对调解协议的自觉履行。

    4、宅基地和相邻关系纠纷案件。宅基地是指用于建筑房屋的土地，包括建了住宅、建过住宅和决定 用于建造住宅的土地。相邻关系是指相互毗邻的不动产所有人或使用人之间在行使所用权和使用权时，因 相互间给予便利或接受限制所发生的权利义务关系。相邻关系纠纷包括相邻用水、排水关系纠纷及相邻采 光、通风关系纠纷以及相邻土地使用关系纠纷等，对于这类纠纷，调解工作更具有非常意义，在案件得到 审结的同时也调和了当事人之间的关系，有利于双方日后恢复正常的社会交往。

    5、合伙纠纷案件，对于一些合伙纠纷来说，合伙人常常有很长时间的合作经历，融洽的关系对彼此 都相当重要的，纠纷的发生并不意味着关系必然破裂。而唇枪舌剑、互不相让的法庭辩论可能会使双方矛 盾更加激化，这时调解显然更能满足当事人的需要，具有人际关系的调整功能。为当事人提供了一种制度 性的对话渠道和斡旋中介，通过协商和妥协获得双赢的结果。

    6、诉讼标的额较小的纠纷。对于这类案件，当事人都一般希望争议解决得越快越好，要求法院审理 的时间能尽量缩短，从减少诉讼成本的角度来讲，调解解决纠纷也是较为有利的途径，同时符合国家司法 资源合理配置的原则。

    （二）合意难求，法定调解前置势在必行

　　随着人们法律意识的增强，当事人对法治的推崇常常异化为对司法手段的偏爱或偏重，不愿意选择诉讼外的解纷渠道。这一点在立案登记制实施后，表现更为明显。立案登记制关于“当场登记立案，及时移送审判庭”的规定，几乎没有为登记立案前的“委派调解”和立案后的“委托调解”预留出时间和空间。加之我国民事诉讼法中缺少对诉讼的限制和调节措施，对诉前、立案阶段和委托调解等缺少明确规定，只要一方当事人拒绝，调解就无法启动。因当事人关于先行调解的合意难达成，导致各种纠纷持续向法院集中，法院不堪重负。在此情况下，法律规定前置调解，势在必行。

    1、合意难以达成是法定前置调解的核心原因 。立案登记制下，由于审判的利用变得十分便捷而且低成本，实践中当事人不愿选择调解，往往习惯性地选择诉讼来解决自己的纠纷。当事人对调解方式的合意，在实践中十分难以达成。即使法院通过做工作引导其达成，但从合意的原理来分析，仍存在当事人的合意并非其真意，存在调解可能被最终推翻的隐患。如果法律不对调解前置做出强制性规定，寄希望于法院的诉讼辅导、思想工作、法制宣传，引导当事人自行选择先行调解，在司法实践中既不现实，也不可能，不能从根本上解决法院承载过重而非诉渠道利用不足的问题。

    2、增设解纷渠道是法定前置调解的政策考量。调解前置并非“强迫调解”，不损害当事人诉权。只是要求当事人先走调解程序，调解不成再进诉讼。其目的在于通过国家制度安排，将大量简易纠纷分流到诉讼外纠纷解决渠道，实现与立案登记制的有机配套。在调解过程中，仍然遵循调解的规则和当事人自愿原则，当事人达不成调解协议，仍然可以向法院起诉。

　　3、扶植非诉组织是法定前置调解的现实功效。规定调解前置，可以分流大量的简单纠纷，将非诉解纷渠道纳入纠纷解决的主渠道范畴，增强其生机与活力，促进调解员能力的提高，有利于社会解纷职能的合理分工。而且通过大量的解纷实践，非诉解纷机构也能在实践中得到锻炼，成长成熟，并最终树立起调解快捷、低耗、和谐、便利的公信和品牌。

    4、破解“案多人少”是法定前置调解的制度追求。规定调解前置，有利于更新人们的解纷理念，走出有纠纷一定要打官司的认识误区。在立案登记制下，纠纷大量涌入法院。其中有大量简单的纠纷，包括一些批量的诉讼，本可以不通过打官司解决。规定法定的调解前置，可以引导不同的纠纷通过各具特色的最适合其自身的解纷渠道来解决，增强纠纷解决的多元化色彩。

    立案登记制激发案件增长后，一些法院将先行调解与案件分流结合起来，通过现实中的探索，便形成了一种以先行调解为载体，实际带有调解前置雏形的新型的案件分流方式。除非当事人明示反对或拒绝调解，则诉前先行调解得以进行。

    回应实践中对部分纠纷调解前置的需求，有两种方式对我国现行的《民事诉讼法》进行改造：一种方式是在立法中直接规定前置调解，这是最为彻底的修改方案。另一种方式是对当前的“先行调解”制度进行改造。丰富其内涵，扩大其外延，将先行调解扩展到诉讼之前，既包括诉前的先行调解，也即调解前置，也包括诉讼中的先行调解。　

    三、适用调解前置程序的意义

    民事诉讼简易程序是基层人民法院审理简单民事案件时适用的一种独立的诉讼程序，它具有诉讼成本 低、审理周期短、诉讼方式简便，适用范围广等特点，在当前民事审判实践中发挥着十分重要的作用。随着经济的高速发展，交往的频繁，人们法律意识不断提高，通过诉讼途径解决纠纷日益成为人们的首要选 择，人民法院受理的民事纠纷呈现出大幅上涨的趋势，法官都在超负荷工作。经调查，上述六类纠纷在基 层人民法院所受理的案件中占有较大的比重，个别基层法院能占到70%以上。调解是民事简易程序中化解 民间矛盾的最重要的手段，在民事诉讼中将上述纠纷适用调解前置程序更有利于及时化解矛盾、减少当事 人诉累、降低诉讼成本、提高审判效率，有利于缓解人民法院当前工作中“人员少、任务重”的矛盾局面。 上述六类纠纷与当事人的自身利益息息相关，有一定的调解基础。如婚姻家庭纠纷和继承纠纷案件， 这类案件当事人之间存在着特殊的身份或血缘关系，争议的内容不仅仅是法律上的权利义务关系，而且还 涉及到更深层次的情感、心理等复杂因素，当事人往往处在矛盾之中。又如劳务纠纷案件，务工人或雇工往往具有既希望能尽快拿到工资报酬，又具有不想得罪老板失去工作机会的心理。再如相邻纠纷案件，发 生在邻里之间，双方地理位置具有特殊性，“低头不见抬头见”。这些案件的当事人内心里更多的是希望 既能解决纠纷保护自己的合法权益，又不伤和气，不撕破脸面，以便日后能长期相处，因此大都具有调解的愿望。《若干规定》将上述几类案件规定适用调解前置程序，是符合当事人心理的。实践证明，上述案 件调解成功后的社会效果也比较好。 正因为与当事人的自身利益息息相关，上述六类案件也往往是矛盾最容易激化的案件。比如相邻关系 纠纷，此类案件往往是在矛盾发展到一定程度之后才起诉到人民法院，当事人常会对土地使用权、相邻关 系通行权、给排水等各执一词，对立情绪很大，因此还经常会引发打架斗殴事件，影响安定团结。在离婚 纠纷案件中，当事人之间的争议集中在是否离婚、财产分割、子女抚养上，也常势不两立，矛盾尖锐，有 的甚至发生“抢人”、损坏财物、伤害、杀人等恶性事件。《若干规定》将上述几类案件适用调解前置程 序，符合案件性质，有助于化解或钝化矛盾，有助于社会稳定，避免上访和恶性案件的发生。

    四、调解前置域外相关立法经验

    不少国家和地区在正式立案或开庭审理以前设立了相关的调解程序或制度，以及时化解矛盾，解决纠纷，减少正式进入审判程序的案件流量。但是，各国和地区在制度设置上还是存在差异。

　　美国诸多法院自上个世纪后期设立了法院附设调解机制。例如，哥伦比亚特区高等法院在1989年成立了多门纠纷解决部(Multi－DisputeResolutionDivision)。该部门独立附设法院之外，除了受理来法院登记的案件，还受理社区没有在法院登记的案件，包括小额请求调解、家庭和社区调解、儿童保护调解、房屋租赁调解、遗嘱验证调解、民事调解等。该部门调解成功率是比较高的，大约45%的案件都能调解成功。调解成功后，双方律师写调解协议书，调解协议书不递交法院。如一方不履行调解协议可以再通过诉讼解决。但是，从美国的民事诉讼实践看，几乎95%以上的案件在审前程序中已经通过当事人之间的和解而得到解决，真正进入到开庭审理程序由法官审理的案件寥寥。据统计，1980至1993年间，在联邦法院提出的民事案件中平均仅有4%的案件进入审判，而90年代后期进入民事审判的案件甚至更少。1997年联邦法院系统中起诉的案件进入审判的只有3%，1999年只有2.3%，其余的均在审前程序得到解决。从本质上讲，美国附设法院的ADR，其调解机构独立于法院之外，是当事人诉前替代纠纷解决方式，不属于法院内部调解。但是，法院鼓励当事人在进入法院诉讼前适用ADR调解。

　　日本针对家事调解和民事调解分别有《家事审判法》和《民事调停法》。《家事审判法》第9条第1款规定，人事和家事纠纷实行强制调解，由家事法院专门管辖，在起诉以前当事人都应当申请法院调解，调解不成才进入家事审判程序。家事调解由家事法官1人和家事调解委员2人组成的家事调解委员会进行。当事人达成调解协议并记录就达成调解，其与确定判决具有同等效力。《民事调停法》规定，民事调解是非强制性的，当事人可以向地方法院提出调解申请。调解由调解委员会进行，调解委员会主任1人在地方法院法官中指定，委员由社会经验丰富和人品高尚的社会非正式公务员担任。当事人之间达成的调解协议记入笔录，并产生与审判中和解同样的效力。

　　我国台湾地区为强化调解程序，达到疏导诉讼案件的目的，在2003年至2009年历次修订《民事诉讼法》后，强化了诉前调解程序，扩大了诉前调解案件范围。现行台湾《民事诉讼法》规定了强制调解和申请调解。当事人在起诉前必须经法院调解，案件类型包括第403条11类案件、第404条规定的事先双方合意由法院调解案件和第577条、587条规定的人事诉讼案件。除了强制调解案件以外的案件，当事人也可以在起诉以前申请法院调解。

　　关于诉前调解机构，根据第406条规定：由地方法院简易庭法官办理。调解由法官选任调解委员1－3人先行调解，等到一定时机或必要情形时，再请法官到场。调解委员是由地方法院在辖区内挑选适合人员列入名册，以供选任。调解协议可以由双方当事人达成，也可以由法官和调解委员参与以后达成，其效力等同于诉讼上和解效力。

　　综上，无论是美国附设法院的ADR，还是日本和我国台湾地区有关诉前调解法律规定，都有值得我们构建审前调解借鉴的地方：1.在调审分离前提下，设置了与审判程序相对独立的调解机制；2.将调解程序设置在正式的审判程序之前；3.成立了独立于审判机构的专门调解机构，其人员组成除了法院法官以外，还委托或聘任了法院以外的民间和社会主体加入作为调解委员；4.除了强制调解案件以外，调解程序原则上由当事人自愿申请启动；5.除了美国附设法院的ADR机构作出的调解协议由双方当事人自动履行，不递交法院外，日本和我国台湾地区调解委员会作出的调解协议，产生与诉讼中判决或和解同样的执行效力。相比较美国附设法院ADR与日本和我国台湾地区的诉前调解，后二者更应值得我国借鉴。因为坚持在法院内部、实行法院主导参加下、由社会调解力量共同加入、调审分离并将调解前置的调解，更能发挥民间调解力量，保证调解协议效力，在审前解决大量纠纷，减轻法院负担。值得说明的是，笔者主张的是在当事人起诉和受理以后，经过审前准备程序进入独立审前调解程序的调解，所以，不能等同于日本和我国台湾地区的“诉前调解”。实际上，从时间段上讲，日本和我国台湾地区的所谓诉前调解，也是在当事人起诉或申请到法院系属以后的诉后调解或审前调解；同时，从主持诉前调解机构调解委员会来讲，其主任法官也是法院专职法官，调解委员会应当属于法院内部专设的调解机构。笔者不赞成“诉前调解”一词，认为单纯意义上的诉前调解，是指当事人没有将案件提交法院登记，并由法院以外社会组织机构进行的社会调解，应该是类似于美国附设法院ADR的法院之外的调解。在我国诉讼以前的调解完全可以由法院之外的人民调解和其他社会力量来承担，由《人民调解法》和其他调解规定来规制。当事人只要将案件起诉到法院，就应当是进入了诉讼程序，如果进行调解就应当是起诉以后、审理之前的审前调解。

　  五、调解前置程序设置的构想

    笔者认为，调解前置程序设置的构想，可以从以下几个方面描述：

    （一）强制的法律规定，破解“合意难求”困局。

    修改民事诉讼法，改变需要当事人双方同意方能启动调解的做法，直接建立法定前置调解制度，规定特定类型的纠纷实行法定前置调解，非经调解不得进入诉讼，如劳动争议、交通事故赔偿、医疗纠纷、环境污染纠纷等。在国家层面的立法修改之前，可积极促进地方政府多元化纠纷解决机制的建构，通过地方立法等方式，因地制宜地将各地已经建立的一站式或专门性解纷机制，如前述“诉前先行调解”确立为调解前置程序，引导纠纷在法院外得到解决。

    （二）发达的非诉组织，承载调解前置任务。

    推行前置调解，必须有资质合格、能力过硬的各种非诉讼解纷组织担当重任。在非诉调解组织发展成熟的基础上，通过审核、培训等方式将其纳入委派调解、委托调解、特邀调解的范围，加强监督、司法审查和救济，以保证其积极承载前置调解任务，合法有序地提供社会服务。

    （三）科学的范围界定，实现纠纷合理分流。

    进入先行调解的纠纷，主要是“事实清楚、权利义务关系明确，当事人争议不大，人民法院认为有可能通过调解解决，而且当事人便于送达并愿意调解的纠纷。”通过前置调解在诉前分流和化解一大部分。同时可结合家事审判改革等，将家事程序等从普通民事诉讼程序中分离出来，建立独立的前置性调解程序，引进具有专门资质的社会人士先行调解。

    （四）规范的调解流程，提升非诉调解公信。

    在前置调解中，需指定专门的调解机构及程序，调解不成方可进入诉讼，以确立双方当事人参与调解的义务，克服调解启动的障碍，同时保障其诉权。实践中可采取委派调解、委托调解、专职调解员调解、调解法官调解的方式进行。为提高调解前置的效率，可规定调解时限。同时完善调解前置与诉讼程序的衔接，提供司法保障和救济途径。

    （五）完善的配套机制，保障调解前置运转。

    如调解员的培训机制，提高非诉调解人员的调解技能和综合素养。法院的业务指导机制，帮助培育社会自治机制和纠纷自理能力。经费保障机制，设立专项调解经费，保障非诉调解员的工作报酬和津贴奖励，调动调解人员的积极性等。