商丘市中级人民法院于2009年2月12日印发了《商丘市中级人民法院关于开展“巡回审判”、“诉前调解”活动的指导意见》（讨论稿），笔者认为这是商丘中院党组为了更好地贯彻社会主义法治理念、坚持“三个至上”指导思想、促进和谐社会建设而主张的新的司法理念，是全面落实“司法为民”宗旨、更好地满足新形势下人民群众对司法工作的新需求、新期待而采取的一项重大司法为民举措。但在司法实践中，诉前调解如何操作，才能更好地做到司法为民、惠民、利民呢？笔者试图从以下几个方面对开展诉前调解进行探讨。

       一、诉前调解的法律性质

       调解作为解决社会矛盾的主要方式和途径，已经越来越受到社会的广泛关注和普遍认可，我们国家的司法调解更被西方国家誉为“东方经验”，我国的民事诉讼法及最高院的有关司法解释都把调解工作纳入人民法院民事审判工作和执行工作的始终。特别是最高院的法发（2009）6号《最高人民法院关于进一步加强司法便民工作的若干意见》的颁布实施，更把人民法院开展调解工作视为人民法院工作的重中之重。商丘中院此次开展的“诉前调解”工作又把调解作为人民法 院工作的向前延伸，是民事审判方式改革的有益探索。

      诉前调解的概念应该是指双方当事人的纠纷没有进入诉讼程序之前，在有关人员的主持下，纠纷双方通过一个平台自愿协商，最终达成一致意见，使纠纷得到解决的过程。应该肯定的是诉前调解是迎合我国国民传统的“和为贵”的思想本质和构建和谐社会的指导思想，是人民法院调解民事纠纷的有力补充，是一种崭新的、经济的、快速的途径。按照中华民族“和为贵”的优良传统，多数当事人都认为“诉讼”毕竟不是一件好事情，如果当事人之间产生纠纷，在人民法院正式立案之前启动诉前调解程序，就能使当事人在法庭之外找到一种沟通的途径，则更有利于纠纷的消化，从而也能减轻人民法院日益增长的审判压力。

      纵观我国整部民事诉讼法及最高院关于民事调解的司法解释，均是明确了诉讼调解的有关规定，诉前调解到目前为止尚无法律上的明确规定。因此对法无明文规定的诉前调解，在实际操作中就缺乏规范性，故可以把诉前调解作为民事审判方式改革的有益探索，作为试点可以进行实务操作，而不必把诉前调解工作纳入整个法院系统的绩效考评，硬性规定一定的数字指标。当然如果把诉前调解进行了立法上的规范，那就另当别论。

      二、主持诉前调解的主体

      目前从诉前调解试行的情况来看，主持诉前调解的主体主要是人民法院立案庭和人民法庭的法官。但从法律层面上分析，笔者认为可以由立案庭和人民法庭的法官启动诉前调解程序，至于由立案庭和人民法庭的法官主持诉前调解工作则值得商榷。

      1、由于诉前调解是在当事人持起诉状向人民法院要求立案后或当事人就某一纠纷向人民法院进行咨询时采取的一种调解方式。按照民事诉讼法的有关规定，人民法院在收到当事人的起诉材料以后，就已经启动了诉讼程序，即人民法院对当事人递交的起诉状的立案审查期，而立案庭的法官的职责是对立案正确与否进行审查把关，因此由立案庭或人民法庭的法官主持诉前调解无法律依据。

      2、由于诉前调解是人民法院未正式立案之前的一种调解方式，是当事人对自己私权的一种处分，不受程序法的限制，只要不违反法律规定，即为合法的结果。由立案庭或人民法庭的法官主持诉前调解，主持人的身份在当事人的心目中是代表着人民法院的法官，是一种公权的象征，如果在法官的主持下，当事人达成了协议，虽然主持法官不必在协议上签名，但在主持过程中主持法官可能会产生调解人员与审判人员身份的竞合，如果有一方当事人反悔，则在当事人的心目中势必对人民法院的公信力产生合理性怀疑，反而起到适得其反的效果。

笔者认为诉前调解的主体不宜以法官身份进行调解，可以在立案大厅专门设置诉前人民调解室，让那些年龄偏大、调解经验丰富的法官，不以法官的名义进行诉前调解，或聘请一些有志于人民调解的德高望重的政协委员、人大代表或社会名流专驻人民调解室进行诉前调解。而在人民法庭则可以根据每个案件的特点分别操作。以笔者所在的法庭为例，如果纠纷双方均在一个乡镇，可以充分利用笔者所在法院建立的民事案件三级调解联动机制，邀请有关乡直机关或民调中心工作人员进行诉前调解，纠纷双方不在一个乡镇的，可以分别邀请司法所的工作人员共同参与诉前调解，当事人对自己所在乡镇的领导有高度的信任感，诉前调解成功的概率就会很高。

       三、诉前调解问题的几点思考

      1、应该加强诉前调解的立法

      目前我国法律并未明确规定诉前调解制度，现在只是个别法院进行试点工作，要想使诉前调解规范化、制度化，就应该把诉前调解立法化。由于我们国家处于历史的转型期，国民的文化素质和法律修养极大提高，要求用法律的武器维护自己的合法权益的诉求也愈来愈强烈，再加之法院诉讼费收费办法的修改，标准大大降低，当事人之间就是发生一点很小的矛盾也要到法院去讨个说法，所以现在法院系统特别是基层法院受理的民事案件数量大幅度提高，再加之基层法院审判力量不足，人少案多的矛盾特别突出。因此在立法上确立诉前调解制度，就可以有效地解决这一矛盾。比如美国的“替代性纠纷解决机制”就可以借鉴，专门在法院系统设置一个针对专类案件诉前调解的非诉讼纠纷解决强制机制，就能够把多数矛盾消化在法院立案之前。

      2、应该完善诉前调解的基本原则

诉前调解程序是一种非诉纠纷解决机制，诉前调解的过程是当事人对自己私权的一种处分和让步的过程，因此诉前调解首先应该坚持当事人有绝对的选择权，法院立案庭和人民法庭的法官只有对当事人的诉前调解的建议权，当事人同意就可以启动诉前调解程序，不能强制性地规定只要当事人来法院起诉都要进行诉前调解，这样就会形成法院还没有给当事人立案处理就造致对立情绪的后果。其次诉前调解应该坚持快速、简便的原则，诉前调解本身就是一种应构建和谐社会而产生的便民、利民措施，方便群众、解决纠纷是根本目的，如果诉前调解的过程冗长、复杂，就失去存在的根本意义。再次就是上面提到的诉前调解立法的强制性原则，在此不在叙述。

      3、应该健全诉前调解机制的延伸问题

      一种新的机制的建立，势必带来一系列的问题，首先是如果在立案庭或人民法庭建立诉前调解室，就要聘请有关人员来主持诉前调解，这些人员的生活及福利待遇问题就要进行考虑，不能总是让他们无私奉献吧。其次是诉前调解达成协议的效力问题，诉前调解是非诉讼纠纷调解，如果当事人在主持人的调解下自愿达成了协议，该协议是否具有法律效力，目前无明确的法律规定，当事人之间发生了纠纷，经过诉前调解达成了协议，当事人如果知道该份协议没有法律上的强制力，应该是大多数当事人都不能接受的事实。如果按照商丘中院的规定，诉前调解的协议具有合同的性质，可以作为证据使用，我们都知道诉前调解的过程就是当事人对自己私权的一种处分和让步，所达成的协议有可能是当事人牺牲了自己的合法权益，而另一方又拒绝履行该诉前调解协议，再把该诉前调解协议作为证据就有失偏颇。再次是如果当事人在诉前调解程序中达成了协议，当事人要求法院出具调解书，按照法律规定就要进行立案，如果立案就要缴纳诉讼费用，所以诉前调解仍没有达到其预期的便民、利民效果，应该规定经过诉前调解的案件，如果当事人请求法院出具民事调解书的，可以免收诉讼费用，就可以真正达到便民、利民的效果。

      总之，诉前调解作为新时期人民法院参与构建和谐社会、推行司法便民的新举措，是应当值得提倡、推广的新思路，但人民法院的一切工作的开展都需要法律加以规定，所以强烈建议国家立法机关加以重视，把诉前调解程序立法化，使诉前调解工作有章可循、有据可行，形成一套完整的诉前调解非诉讼纠纷解决强制性机制。